【深度】中國的環境容量數據究竟什么樣？
來源:財新網 2015/1/14 10:14:09
2014年9月23日，一份特快專遞寄至民間環保組織“重慶兩江志愿服務發展中心”(下稱兩江中心)的辦公室，文件的紅色信頭顯示其來自于山西省環保廳。那是一份關于“申請公開環境容量數據”的復函，稱兩江中心此前提出申請公開的內容“不屬于政府信息公開的內容”。
這是兩江中心收到的*后一份關于環境容量數據的正式回復。
2014年8月初，兩江中心向國內31個省、自治區和直轄市提出信息公開申請，要求公開環保部(原國家環保總局)依相關文件核定的區域環境容量數據。幾個月過去，他們已經收到了大部分省、自治區和直轄市以及環保部關于“環境容量信息公開”問題的回復。
遺憾的是，無論是環保部還是任何一個省份，都沒能回答他們的疑問：中國的環境容量數據究竟什么樣?
所謂環境容量，是指在不超過依法確定的環境質量目標值的情況下，環境*大可以承受或容許排放的污染物的量。換個說法，環境容量是環境能夠承載污染物的上限，不可逾越的紅線，亦是制定各項環境政策的根本數據，目前，可以度量的數據主要包括大氣和地表水的環境容量。
雖然“環境容量”的概念尚屬生僻，近年來，另一個與其緊密相關的詞匯“環境承載力”則頻頻見諸政府文件。2014年12月舉行的中央經濟工作會議上指出，目前中國“環境承載能力已經達到或接近上限”。這其中“上限”的確定，即需要環境容量數據作為依據。
“上限”究竟是多少?中國各地的環境容量究竟所剩幾何?從環保部到地方環保廳，竟無一處能給出準確答案。根據***息，2003年，環保部前身國家環保總局曾下文要求各地核定環境容量數據，并出臺了一系列技術規范和指導。然而，這個動員國內的普查項目幾年之后卻不了了之。
相關經費沒有到位?技術條件無法達到?抑或是數據太難看以致被雪藏?財新記者采訪到的專家提出了不同的分析和回答。
數據不存在?
兩江中心向各地申請信息公開的舉動源于一個疑問——各地政府，乃至國內制定污染減排政策時的依據是什么?
“為什么河北會上那么多鋼鐵?”兩江中心主任向春表示，如今京津冀地區嚴重的空氣污染，相當一部分來源是工業污染，如果早期能夠對這一帶的環境容量進行準確估算，并且根據容量及時控制發展規模，也許空氣污染不會發展到如此糟糕的地步。
上世紀80年代初，中國環境學界就開始了對水體環境污染容量的相關研究，上世紀90年代，一些地區也嘗試性地開展了大氣、地表水的環境容量研究。
“實施以環境容量為基礎的排污總量控制制度是改善環境質量的根本手段。”在經歷一二十年的研究后，2003年，國家環保總局在環發【2003】141號文件中，強調了環境容量數據的重要性，并同時向國內省級和環保重點城市環保部門提出核定環境容量的要求。
在這份名為《關于印發國內地表水環境容量和大氣環境容量核定工作方案的通知》的文件中，相關工作方案印發至各省、自治區以及北京、天津、上海、重慶等113個環保重點城市的環保局，要求他們從當年8月開始在國內開展環境容量測算工作，為期六到八個月，并將結果上報至環保總局進行核定。
2003年之后，在環保部網站上的***息中零星有一些相關文件，例如開辦環境容量測算相關技術培訓班，督促各重點城市加快環境容量測算，通報一些省市的工作進展等等，但前述文件中的匯總核定工作再無提及。
時隔11年，在給兩江中心的告知書中，環保部表示，當時開展的環境容量測算工作由于各地工作基礎和技術水平差異，*終未形成完整的區域環境容量核定結果。因此，“申請獲取的信息不存在”。
環保部同時在告知書中提及，十八屆三中全會《**中央關于**深化改革若干重大問題的決定》的有關要求中，包括建立資源環境承載能力預警機制，對水土資源、環境容量等實行限制性措施，環保部正積極醞釀開展環境容量測算工作。
截至2014年底，除了湖南、廣西等八個省的環保廳未有任何回復，兩江中心大部分的申請都獲得了回音，有電子郵件、書面復函形式，也有在追問情況的電話通話中簡單回復的一兩句話。
各個省份的回復*終都表達了同一個意思：目前無法公開該地區環境容量的數據。相當一部分回復只是簡單地宣稱“信息不存在”或是要求去上級部門申請。有一些回復則反映出十年前環保總局發文之后的工作進展。
例如山東省環保廳回復表示，的確做過測算，但完成上報后環保部沒有反饋。
同時也有一些省份表示，受技術水平的限制，當時沒能完成測算工作，例如江蘇、廣東。其中廣東省環保廳回復稱，該省環境容量測算推進過程中遇到問題，之后環保總局未要求上報，也未進行核定。
容量數據疑云
在一些環境界學者的眼中，環境容量的重要性怎么強調都不過分。
“一個地區環境容量都沒搞明白，一切都是胡扯。”致力于研究環境法制的北京大學法學院教授汪勁對財新記者表示，查清環境容量數據不但應該是控制或削減污染物總量和減排的依據，也是衡量治理污染的法規和制度實施有沒有效的標準，評估制度或法規的有效性，*重要的標準就是看環境容量有沒有超。
與監測污染物指標不同，環境容量測算的難度不小。汪勁表示，一種可能性是，當年的環境容量測算由于經費、經驗等問題，也許沒能順利進行下去。
“但另一種可能是做完了，但數據很難看，”汪勁表示，2003年開展的那次環境容量測算表面上半途而廢，實際上，直到近年來，這個術語仍不時在許多公開官方文件中，“環境容量超載”“排污量遠遠超過環境容量”等的說法隨處可見。例如，《2013年北京市環境狀況公報》中提及，2013年，該市的排污總量有所下降，但仍“大幅超出環境容量”。
“如果沒有相關的數據，怎么能說是大幅超出呢?”
幾位當年參與了2003年國內環境容量測算工作的學者證實了汪勁的猜測。財新記者了解到，經過一段時間的工作，當年環保部確實獲得了一些數據。據環保部環境規劃院副院長王金南回憶，早在上世紀90年代，規劃院就開始了探索性的測算工作，2003年，大氣和地表水的環境容量測算工作也由規劃院牽頭來做。
2003年那次大氣環境容量的測算并不成功。王金南表示，由于知識和環境標準的限制，當時只做了二氧化硫的環境容量測算。
在當時，細顆粒物PM2.5僅僅是環境科研界一個前沿概念，二氧化硫和總懸浮顆粒物被認為是空氣中的首要污染物。王金南表示，當時針對二氧化硫的國內環境容量有一個結論性質的數字，但現在來看，當時的計算方法和相關數據都有瑕疵。
之前研究主要集中在常規污染指標環境容量測算，例如測算實現年均濃度達標，二氧化硫的*大允許排放量有多少。環保部環境規劃院大氣部環境模擬與評估研究室主任薛文博告訴財新記者，自2003年之后，國家層面系統性的環境容量研究基本處于停滯狀態。
新的大氣環境標準出臺后，大氣環境容量的內涵更是發生了根本性的改變，首要污染指標從二氧化硫等變成了PM2.5，測算難度也增加了不少。
地表水的環境容量研究則是另一個故事。作為當時國內地表水環境容量測算工作的主持者之一，環保部規劃院研究員、副院長吳舜澤告訴財新記者，無論是國內數據還是分省數據，當時都已經得出了結果。
中國對于水體污染的研究起步早于大氣，對于一些關鍵問題學界較早形成了共識。多年來，相關水質標準也并未發生太大的改變。應該說，當年所做的環境容量研究，除了一些水文條件發生改變明顯的地區，依然適用于今天。
“現在經常說一些地區‘有河皆干’
，河水都干了，容量自然也就不存在了。”王金南表示。
吳舜澤認為，當年得出的水環境容量研究結果的技術性較強，不能直接、簡單地用于指導普通公眾的生活。但他也強調，這些數據是自然環境的“家底”，給近年來官方的污染物控制的政策制定提供了理論依據。
雖然環保部在給兩江中心的回復宣稱“信息不存在”，但環境容量數據，特別是地表水的環境容量數據近年來也在各個場合掛在環保官員嘴上，用以證明目前環境問題之嚴重。
中國工程院院士、中國環境科學研究院院長孟偉，中國環境科學研究院副院長宋永會等人都曾在不同的公開場合引用、提及，中國地表水的COD(化學需氧量)環境容量為740.9萬噸，氨氮容量為29.8萬噸。
吳舜澤向財新記者證實，這兩個數據是準確的，確實由當年測算得出。
與COD環境容量相對應的是，2010年國內**次污染源的數據顯示，國內地表水COD實際排放量為3028.96萬噸，是測算出環境容量的4倍之多，一些學者也指出，氨氮的排放量也幾倍高于測算出的環境容量。
這些數字一再被媒體和各個研究機構引用，流傳甚廣。向春表示，事實上公眾對于環境宏觀數字并非漠不關心。
“每一項環境管理政策*終都要落實到微觀的個體企業和個人身上，如果不公開宏觀的環境容量數據，如何讓公眾判斷相關的環境管理政策的合理性?”向春說。
超載的環境
盡管官方研究停滯多年，科研界一直沒有放棄對于環境容量問題的研究。2014年，一份公開發表的研究報告初步揭示了新的空氣質量標準下，中國環境容量的現實圖景。
這份由環保部規劃院和清華大學共同完成的研究報告題為《基于國內城市PM2.5達標約束的大氣環境容量模擬研究》，該報告**在城市PM2.5達標情景下，測算了主要污染物的大氣環境容量。
研究結果顯示，按照目前國家的二級標準，即PM2.5年均濃度控制在35微克/立方米，國內大氣環境對二氧化硫的*大容量為1360萬噸、氮氧化物為1260萬噸，一次PM2.5和氨的環境容量分別為620萬噸和630萬噸。
這些數字看似巨大，但事實上，現存的大氣環境容量已經遠不能承載實際的排放。用2010年的排放數據做對比，氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5和氨的排放量分別超過環境容量的66%、81%、96%、52%。
此外，報告分別測算了各省級行政區劃的環境容量，報告撰寫者之一薛文博表示，依照這個容量來看，除了海南和西藏，國內所有地區的環境容量都已經超載，其中，京津冀地區為嚴重超載區域。
報告中顯示，北京、天津、河北的多種污染物超載率均大于150%，長三角地區的上海、江蘇、浙江的污染物超載率均介于50%到150%之間。31個省市區中，空氣污染較嚴重的河南、河北、天津、安徽、山東及北京6省市四項污染物排放量均超過環境容量1倍以上。
研究者認為，在超載表格上排名靠前的地區，對應的空氣污染水平也較高，這就反映出環境容量對于污染治理的指導意義。
這個結果雖然驚人，但并不代表官方環境容量測算結果，薛文博同時指出，該研究是在相關科研項目支持下完成的，作為科研機構，他們也希望相關部門能將該成果應用于“十三五”大氣污染控制規劃。
研究報告中建議，環境決策部門在“十三五”期間可以依據環境容量超載程度，實施基于環境容量超載率的減排管理，確保減排指標能夠與各地所面臨的不同環境問題相對應。
目前，中國對污染物的總量控制實施目標總量控制，理論上來說，目標總量控制是在經濟可承受、現有技術可達的條件下，到底能夠減排多少污染物，目標確定后由國家將總量減排目標下達給地方。
汪勁表示，在操作層面上，中國目前總量減排量的目標確定更像是“拍腦袋”出來的，企業上報一些，算出相關部門領導認為差不多能達到的目標，就確定了出來，
薛文博認為，在目前環境污染程度較高、同時需要考慮經濟發展的社會現實之下，目標總量控制不失為一種合理的措施。
“比如一個病入膏肓的人，先**把病壓下去一點再說，然后再考慮怎樣能徹底恢復健康。”薛文博說，當環境治理到一定程度，基于環境容量達標的容量總量控制將是未來的趨勢所在。